非首都功能什么意思？

北京正在进行非首都功能疏解。非首都功能疏解，靠前步是疏解不符合首都职能的行业，第二步“腾笼换鸟”。如果第二步做不好，首都经济很可能出现空心化的情况。

即便进行了非首都功能疏解，北京依然有2300万人，它们需要正常的工作、生活，因此北京的“空心化”问题目前是值得考虑的。这才是北京可持续发展之路。

北京在避免产业空心化的过程中，主要有三个方向（要素）：

• 保持传统的首都优势产业
• 把科技行业作为北京重点行业
• 保持亦庄和顺义两个郊区产业新城

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保持传统的首都优势产业

传统首都的优势产业，主要集中在旅游、文化创意和金融方面，它们也是首都核心区主要依托的产业，这些产业没有违背“首都职能”，是北京可以重点发展的，支撑经济的。

在发展旅游、文化创意、金融等产业的时候，应该避免极“左”的思想，有一定接纳性：

• 旅游行业会带来旅游人口，人口的负担是管理问题这是可以解决的
• 文化创意行业有官方的也有民间的，民间的也要支持，不能像“开墙堵洞”一起封了
• 金融行业不是只有金融街，辅助性的、管理性的，也是北京可以发展的

北京的限制行业有区域呼叫中心等，显然和首都核心行业是无关的。

把科技行业作为北京重点行业

北京的四个中心里面，有一个是科技创新中心，科技创新是北京依靠“老北京”和“首都”之外的第三条路，也是最大的一条路。

北京科技创新中心的代表——中关村核心区。

在发展科技行业的时候，既不能极“左”，也不能右，有下面问题需要注意：

• 不是挂一个“中关村园区”的牌子，就代表科技了，要看其真正做的事情
• 不仅高大上的互联网产业要支持，小型的产业也需要支持
• 北京工业企业少，但做异地的生产服务业是可以的，不要认为这是“低端外包”
• 纯科研行业，一定要有**率

保持亦庄和顺义两个郊区产业新城

北京整体的工业是偏弱的，第二产业在四大一线城市里面也是最弱。但是北京两大工业新城：顺义新城和亦庄新城。

顺义新城和亦庄新城在北京的版图上面买的格局是：

亦庄新城位于南五环，地跨通州和大兴，是北京为数不多产业发达的地区。

北京原本的三大新城，本来工业就较弱的通州现在为副中心。亦庄和顺义两个郊区产业新城肯定是要保持产业优势的，它们如果放弃工业优势，空心化，那北京的工业行业就整体空心化了。

保持北京古都优势，发展科技创新，包括亦庄和顺义两个新城的产业，这就是北京在非首都功能疏解之后，避免空心化的手段。

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疏解非首都功能这个“牛鼻子”牵住了吗？

十八大以来，在***总**亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，北京步入新的发展阶段。以疏解非首都功能解决北京大城市病问题，推动京津冀协同发展，成为首都发展的转型方向。2017年2月，***总**在北京考察时强调：“疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的‘牛鼻子’，在这个问题上要进一步统一思想，围绕迁得出去、落得下来，研究制定配套政策，形成有效的激励引导机制。”

改*开放以后，北京作为首都城市，依托首都资源，吸引诸多要素集聚。很长时间以来，粗放型的经济增长方式给了北京发展较强的动力。近年来，突出首都发展，突出京津冀协同发展，要求北京必须疏解非首都功能，形成北京新的发展格局。

过去我们重增长，现在要看质量；过去我们重速度，现在要讲效益。过去五年来，北京严格落实“双控”及“两线三区”要求，成为全国靠前个减量发展的超大城市。“双控”指控制人口规模和建设规模，“两线”指生态控制线、城市开发边界，“三区”指生态控制区、集中建设区和限制建设区。北京必须守住“三条红线”，即人口总量上限、生态控制线以及城市开发边界。北京市人口总量上限不能突破2300万，要扩大绿地面积，控制建设用地规模。北京减量发展，减的是人口，减的是对资源的浪费，扩大的是城市的绿色空间，给城市留白增绿，让城市更加舒适。

根据*中*的要求，从2014年开始公布北京市的产业禁限目录，2015年和2018年分别调整了一次，2022年再次调整。北京发展一定要符合首都发展的方向，严控非首都功能增量。不予办理新设立或变更登记业务累计近2.4万件，从严调控的采矿、制造、农林牧渔、批发零售业能源消费总量持续下降。

推动减量发展，我们采取了严格的措施，北京在人口控制上取得了明显成效。从2017年开始北京市常住人口数量首次出现负增长。根据城市发展规划要求，北京人口上限是2300万，现在基本控制在2100多万人。

由于进行减量发展，疏解非首都功能，使得一些长期集聚于北京的资源流向其他地方，北京减量发展面临滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。5年来，北京疏解退出一般制造业企业近2000家、疏解提升区域性市场和物流中心640个，2014年协同发展战略实施以来分别累计近3000家、1000个。

北京的转型疏解带动了周边地区的发展，截至2020年年底，河北累计承接京津转入法人单位24771个、产业活动单位9045个，累计签约批发市场商户4万多户。作为京津冀协同发展重大国家战略实施以来落地河北省单体体量最大的项目，自2016年量产以来，北京现代汽车沧州工厂整车产量已累计突破55万辆，产值超过400亿元，纳税超过25亿元。在过去，这是北京的纳税大户，现在到了河北，一定程度上加大了北京的财政压力。

北京顶住了压力，接受了考验，2021年逐渐形成经济的内生动力。2021年北京经济总量突破4万亿元，达到40269.6亿元，按不变价格计算，比上年增长8.5%。全市人均地区生产总值为18.4万元，保持全国各省区市领先水平。2021年，北京市一般公共预算收入完成5932.3亿元、增长8.1%，好于年初预期。可见，北京正逐渐爬坡过坎，形成新的增长动力。

***总**指出：“紧紧抓住‘牛鼻子’不放松，积极稳妥有序疏解北京非首都功能。要更加讲究方式方法，坚持严控增量和疏解存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移双向发力，稳妥有序推进实施。”疏解北京非首都功能，要完善政策、健全机制，打好疏整促组合拳，推动减量发展，增强疏解北京非首都功能的内生动力，走出一条人口密集地区内涵式优化发展的新路子。

疏解北京非首都功能的“微中心”是什么？

“微中心”建设是疏解北京非首都功能的重要举措，是实施京津冀协同发展战略的重要抓手。当前“微中心”建设面临着三地各自的利益诉求、滞后的产业承接能力和路网建设、迟缓的社会公共服务建设以及过度依赖政府力量等难题。高质量推进“微中心”建设，应以央地良性互动为保障，完善路网和社会公共服务为基础，精准对接产业转移和提升营商环境为支撑，外援带动与自援拉动为动力，加快构建形成京津冀三地产业协同发展的重要支撑。

2015年《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）出台，三地新的功能定位随之明确。“微中心”的提法最早出现在《纲要》之中，《纲要》提出，在出京铁路沿线的津冀地区，选择若干个中小城市，高起点、高标准建设若干定位明确、特色鲜明、职住合一、规模适度、专业化发展的“微中心”，以发挥比较优势，推动北京非首都功能有序疏解。

由此可以看出，“微中心”是与大都市中心城区保持适度空间距离，通过承担某种特色城市功能，与中心城形成功能互补、有机联系，且自身具有一定的集聚能力、能够实现职住相对平衡的区域性小城镇或功能性板块。可以说，推动“微中心”建设是京津冀协同发展战略实施的重要抓手，同时对于我国探索新型城镇化路径和模式也具有积极的借鉴意义。

推动“微中心”建设意义重大

在津冀两地集中打造与北京主城区保持适度距离、能够承接某些特色或专业功能、与北京主城区形成功能互补职住平衡的特色“微中心”，具有重要意义。

推动京津冀协同发展的重要抓手。 在推动京津冀协同发展的过程中，天津、河北两地交通基础设施建设仍然滞后，尤其是河北地区，轨道交通匮乏，公共服务落差较大。三地城市交通体系非均衡特征突出，难以满足城市的交通联系，且在公共服务方面，教育、医疗等均与北京有较大差距。通过“微中心”建设，促进所在区域产业发展，提升基础设施建设、公共服务等水平，不断缩小与北京主城区的差距，为京津冀协同发展发挥重要的示范作用。

疏解北京非首都功能的重要举措。 目前，津冀两地都提出诸多北京非首都功能承载平台，点多分散，存在无序竞争的现象。并且，这些承载地的基础设施以及公共服务等配套建设尚不完善，无法在短期内有序承接北京非首都功能。规划建设一些“微中心”，能够集中力量，聚焦重点，在较短的时期内打造高质量的北京非首都功能承接地。

建设“设施完备、特色鲜明、产城融合、专业化发展”的特色小镇、美丽乡村、智慧乡镇的迫切需要。 在大城市周边建设“微中心”，实现土地空间集约化，不仅能提高与大城市的关联性，而且通过与当地历史、文化、旅游等特色资源相结合，承担某些特色功能，能实现与大城市的功能互补、联动发展。在北京周边先行先试打造几个设施完善、环境优美、职住平衡的“微中心”，对于推动我国新型城镇化建设也具有重要的借鉴意义。

“微中心”建设面临的主要难题

从目前看，“微中心”建设的实际进展与其建设规划和目标仍然存在较大差距，当前“微中心”建设主要面临如下难题。

三地各自的利益诉求使得“微中心”建设动力不足。 由于“微中心”建设的选址集中在出京铁路沿线附近的津冀地区，目的是解决产业和人口过度集中在主城区引致的大城市病问题，同时通过产业疏解促进津冀地区经济发展。然而，北京市各区之间非均衡发展的问题也比较突出，2018年海淀、朝阳、东西城四区经济总量占北京市69.6%，而其面积仅占6.04%，从经济总量看，产值*高的海淀区是延庆区的43倍。北京市经济相对落后的几个区迫切需要吸引核心区域的产业转移来促进本区的发展。

在这种背景下，对北京市而言，将核心和具有发展前景的产业转移到北京周边区域而非直接转移到津冀也是重要考量。对于津冀而言，也希望借北京疏解非首都功能的契机，来发展自身发展欠佳或是准备发展的新兴区域的辖区经济。可见，在“微中心”建设上，三地有各自的利益诉求。更为重要的是，有一定产业基础的承接平台在沿主要出京铁路方向较少。因此，截至2019年底，津冀两地仍没有出台各自有关“微中心”建设和发展的相关规划和具体落实文件。京津冀三地各自的利益诉求使得“微中心”建设力度不足。

滞后的产业承接能力和路网建设削弱“微中心”建设的硬件基础。 当前京津冀三地产业结构存在着明显差异，这使得处于不同发展阶段的产业依赖性低、上下游关联度弱，无法通过产业合作和融合的方式形成良好的产业互动。以电子信息产业为例，在交通日益发达的背景下，北京相关企业更愿意去配套能力更强的长三角和珠三角地区而非物理距离更近但配套能力较弱的天津与河北地区。在一些发达国家，“新城”“卫星城”等与“微中心”功能相似的功能载体的发展经验均表明，通过快速路网建设，让人员和货物等生产要素便捷高效地进出主城区是其发展成功的基础条件。虽然目前三地路网建设不断加快，但河北和天津的路网建设仍显滞后，这大大影响了三地产业协同发展的步伐。

对于津冀众多产业承接平台而言，其与北京的通道建设主要依靠高速公路，轨道交通仍有不足。在出京的主要铁路沿线建设“微中心”，路网建设需要三地政府以及铁路管理部门的有效对接和协调，难度远比单一辖区内的公路或是轨道交通建设要大。即使在北京市内，其轨道交通发展的区际分布失衡特征也十分明显，东城区地铁密度近乎为1，通州区为0.02，而房山区仅为0.01。北京地铁在市区内呈环状及放射状分布，极大地提高了交通运行效率，但郊区线路仅呈放射状分布，新城之间缺乏连接，阻碍了市区与新城之间的资源共享和需求对接。

迟缓的社会公共服务建设抑制“微中心”建设的步伐。 “微中心”建设的目标是为了缓解中心城区的交通与环境压力，同时吸引与主城区功能互补的产业以协同主城区发展，达到职住平衡状态。要实现这个目标，其城市功能应尽可能接近甚至超出中心城区水平，这样才能在留住自身人口的同时吸引主城区人口居住并就业。

津冀的诸多承接平台主要是负责产业发展的功能区，医疗、教育、卫生等社会公共服务业发展较为迟缓。随着人们收入水平提高以及对美好生活的向往，过去的“人随产动”日益转为“产随人走”，承接平台迟缓的社会公共服务建设将严重抑制其可持续发展的步伐，就业和居住地的分离导致生产要素的潮汐式流动，这反而会进一步导致大城市病的形成，加重产城分割发展的不利局面。

过度依赖政府的力量不利于“微中心”建设。 依靠强有力的政府之手可以在北京疏解非首都功能的初期发挥重要作用，但存在着非市场性、非制度性、难以监督等特点。随着疏解工作的进一步深入，这种单纯依靠政府主导的合作需要适时向政府、企业及社会组织之间的多层次、良性互动的网络型合作转变。与珠三角和长三角地区相比，京津冀地区的非政府力量相对较弱，市场化配置资源的水平较低，这也更加容易导致对政府政策以及行政之手的过度依赖，而且这种非市场意义上收益共享、风险共担的合作行为也容易受到地方政府相关人员及政策变动的影响。

必须高质量高标准建设好“微中心”

***总**指出，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化……我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路。”针对当前“微中心”建设中存在的困难和问题，京津冀三地需要积极谋划，高质量推动“微中心”建设。

加大央地良性互动的制度保障。 在京津冀产业协同发展以及“微中心”建设中，在中央顶层设计下，三地特别是津冀两地要紧紧地抓住协同发展这一难得的历史契机，增进协同性，更多地向中央相关部委等部门申请进行先行先试的改*和试验，并且要将政策聚焦于一些可以有效解决制约相关产业发展的痛点、难点、困点和堵点等政策路障方面，而非争取更多的项目和资金。

在“微中心”建设的选址上，应把北京郊区包括进来，同时津冀也不应把“微中心”建设与当前众多承接平台的建设完全脱离，而是应根据自身发展特征，选址在具有较大发展优势的重点区域而非自身发展欠佳的地区。“微中心”建设的功能设置不宜像承接平台一样过多、过散，要做到少而精，集中精力高质量地建设和发展好几个“微中心”，能起到更好的示范和带动效应。

完善路网和社会公共服务等承接基础。 便捷高效的路网建设是区域经济一体化的重要基础。在路网建设方面，从当前看，京津冀地区特别是津冀两地的轨道交通建设还有很大空间。因此，“微中心”建设应借鉴世界级城市群的发展经验，按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，统筹规划不同层次的轨道交通网络，实现“功能互补，服务兼顾，互联互通，资源共享”的一体化服务，特别是加快建设新城与主城之间的快速轨道交通建设。

另外，在轨道交通建设中要注重多渠道开展合作，在地方财力有限的情况下与交通行业的相关央企建立合作，利用PPP模式创新发展，同时省级地方政府应进一步强化下辖地方政府与相关职能部门的协调力度，特别是在土地整理与拆迁、路网和地铁建设、规划调整等方面，加快三地交通基础设施的互联互通。在社会公共服务方面，“微中心”需要有完备的产业发展基础以及相应的社会公共服务业以实现职住平衡。

随着我国经济由投资驱动转向创新驱动，人才特别是高端人才对于区域经济发展的带动和提升作用日益突出，“微中心”建设应实行产业招商引资与社会公共服务并重，甚至以后者先行的方式吸引产业和人才。位于天津滨海新区的中新生态城，就通过提供比主城区还完备的社会公共服务业特别是高质量的中小学和医院来吸引高素质的年轻人才，通过人才来吸引相关产业进入，走出了产城彼此支撑、融合发展的新路。

精准对接产业转移和提升营商环境并举。 津冀“微中心”在承接产业转移的选择上，应找准抓手精准对接，如利用津冀在港口、物流、钢铁等优势领域以及民生大数据等与北京相关科技研发类公司进行战略合作，以“市场换投资”的方式组成利益共同体，同时要积极探索协同发展的新路径、新模式，如中关村海淀园秦皇岛分园“442”的分配模式、保定中关村创新中心的整体托管模式、秦皇岛固安孵化基地的产学研合作模式、北京亦庄永清高新技术产业区的全产业链合作模式等。

同时，提升营商环境，提供高效管理和优质服务对于“微中心”的建设和发展也发挥着越来越重要的支撑作用。地方政府应加快“放管服”改*，简化企业办事流程、降低入驻企业的制度性交易成本，为入驻企业和人才提供精心、专心、细心和用心的服务，并构建优质、高效的“意向对接—项目启动—项目落地—项目建成—项目发展”的全生命周期政府服务链条，把营商成本特别是制度性交易成本降低到在全国有明显竞争力的水平，打造京津冀的“成本洼地”和“投资高地”。

外援带动与自援拉动双轮驱动。 京津冀协同发展战略，绝不仅是单纯北京产业的转移，它涉及北京与津冀之间的互动关系，津冀“微中心”建设要主动做好空位、占位和错位，与北京形成优势互补、互促互动的双赢局面而非被动等待。此外，在建设津冀“微中心”的过程中，不仅要吸引北京资源，还要以“本市以外都是外”的开放心态，积极吸引国内外优质资源入驻，共同把产业合作的蛋糕做大做强，实现包括北京资源在内的更多外援带动。

作为*的规模较大的经济体，津冀的经济发展依然取决于自身因素。津冀应集中精力，重点打通一些制约经济发展的瓶颈，进一步深化科技体制改*，以建设新型研发机构和科研平台为突破口，加快科技成果在本地的高效**，同时加快整合津冀内部要素，开拓创新，最终形成京津冀三方共赢的新格局。

作者：薄文广，南开大学经济学院副教授、南开大学滨海开发研究院副院长；刘阳，南开大学经济学院硕士研究生

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文章来源：《前线》杂志2020年第4期，原标题“精心打造疏解北京非首都功能的'微中心'”

责编：曹晶

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