广东隐性债务实现清零什么意思？

广东隐性债务实现清零什么意思

汉中市人民政府2021年12月27日的公开信息，汉中市人民政府办公室成立了隐性债务清零试点工作专班，成为第一个开展隐债清零试点的地级市。在汉中成立隐性债务清零试点工作专班之前，只有......接下来具体说说

财政部通报8起地方隐性债务问责案例，政府隐性债务到底是...

财政部通报8起地方政府隐性债务问责案例，政府隐性债务到底是什么？

这两天有一条热搜大家可能都关注到了，那就是财政部网站通报了2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例。这条热搜下面有网友提到显性债务能看见隐性债务真的风险太大。那新闻中经常出现的地方政府隐性债务到底是什么？以及对我们市民而言有没有影响？

其实根据已公开的资料可以对隐形债务进行这样的概括，那就是地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还的债务。

2022年，财政部在回应全国政协委员提案时，指出经过多年监管隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解1/3以上，隐性债务风险稳步释放，总体可控。

地方隐性债务化解，一场新瓶装老酒的游戏

前天在《》提到，城投买地本质上是在变相帮地方政府融资，虚增财政收入，从而加重城投债务负担。很多自媒体说会增加地方政府隐性债务，这是对“隐性债务”的概念认识不清，显然是张冠李戴了。

“隐性债务”听上去像是政府隐藏的或者出表的债务，事实并非如此，这个概念是2018年开始首次提出并明确。根据2018年8月*务*《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）的定义，隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。而法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务，纳入财政预算管理，因而是“显性的”。

简单来说，隐性债务就是地方财政兜底的城投债务，认定标准是穿透到底层必须是用于公益性项目建设的项目贷款或者发债融资。各省对各自隐性债务的认定口径和化解计划不尽相同，而总体方针是隐性债务认定后只能压降不能新增，要求5-10年内全部化解完毕。这两年城投拿地融资肯定增加了债务，但并不增加隐性债务，这是绝对 红线 ，不管何种用途，新增隐债是绝对不可能的。

今年1月20日，广东省宣布“率先开展全省全域无隐性债务试点，如期实现清零目标”。就是说广东号称隐债全部化解完毕，于是一直对标广东的江苏就很着急，多次要求“十三太保”加快化解速度。我之前说过，同样是经济大省，江苏的债务情况却不容乐观，债务率全国第三，仅次于天津和贵州，地方债和发债城投有息债务合计超过8万亿，全国地级市中债务率*高并且靠前个重组债务的就是江苏镇江。

那么化债的钱从哪里来？虽然广东经济总量靠前，综合财力靠前，真要大手笔还债仍是捉襟见肘。虽然广东当时认定的隐债金额并不大，具体口径各自都有考量，全部用财政收入还债仍然不太可能。而在2021年10月到12月，广东陆续发行1121亿特殊再融资债券，专项用于偿还存量债务，市场普遍认为，这批特殊再融资债券资金实际是用于偿还隐性债务。

不得不说，广东仔是有些不讲武德，因为去年8月出台“15号文”以后，不管新增发债还是贷款，都不允许直接置换隐债。 2021年8月，银保监会又出台《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（15号文），要求银行保险机构要打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，妥善化解存量地方政府隐性债务。

“15号文”主要对隐债平台的存量和新增债务加强了监管，比如银行不许为隐债平台新增流贷，债券借新还旧仍需纳入隐债口径等等。这些规定极大压缩了城投债务的腾挪空间，变相提高了隐债置换的难度。

这样看来，广东的做法确实擦边球打得很严重。不过，他能这么干可能有个背景，*务*要求广东省作为“全域无隐性债务的试点”，大概是为了树立一个标杆和样本，包含*治站位考量的成分，更多应该是象征意义。

而绝大多数地方根本没钱真正拿去还债，过去一般都通过新增经营性债务来置换隐性债务，经营性债务是指城投剔除隐债后的其他债务，虽然还是同一家贷款主体，但是债务性质已经改头换面。因为，财政不兜底经营性债务！有没有听出一丝凉意？2021年各地城投债务余额高达56万亿，到6月底已经超过65万亿元，仅半年就新增9万亿，增幅达16%，这种表现好意思叫化解债务？

地方政府债务（地方债）指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是纳入财政预算的。而广义的地方债务一般包括地方政府债务和地方城投债务，就像上面各省债务率情况中，江苏的地方债1.7万亿，发债城投有息债务6.6万亿，合计超过8万亿，要注意，这是“发债城投”，还有不发债的城投和一些乡镇小平台未统计在内，所以江苏的真实债务情况应该超过10万亿。

城投公司最初的业务基本来源于地方政府投资项目的委托代建和城市资源服务等，后来逐渐演变为政府主导下“代融资、代投资、代项目管理”的运作模式。而城投的本质仍是“有限责任公司”，政府只是出资人，承担的是“有限责任”，理论上，城投公司融资也只是市场行为，不过是加了一道自以为的政府信用背书，给金融机构虚构了一种“不会违约”的城投信仰。

那么，为何要区分“隐性债务”和“经营性债务”？看下隐债的定义“穿透到底层必须是用于公益性项目建设的项目贷款或者发债融资”，我个人认为，这部分债务资金确实是用于“修路”、“造桥”、“建公园”等公益性项目的建设，这些项目本应是由地方财政出资的，因此这部分债务政府还是承认的。

那其他举债资金到底花哪里去了？我翻了几家本地城投的财报，发现三个比较大的去向：

靠前个比较合理，**成了经营性国有资产，比如产业园、体育馆之类，能够产生一些租金或门票收入，或者是股权投资，比如设立母基金、持有（拟）上市公司股票。

第二个就是大头了，城投报表的存货余额往往都很大，主要来自土地整理，说白了就是政府委托城投行使土地回购拆迁平整职能，期间由城投垫付的拆迁费等费用资本化核算在存货科目。达到“七通一平”的开发条件后由当地政府挂牌出让，一部分土地款再返还给城投公司对冲垫付的成本。但这里就有个问题，土地是卖了，钱还给城投了吗？我相信在某些欠发达地区不会不存在这种事。

第三个很好理解，因为城投公司几乎都没什么造血功能，很多新增的债务资金都被用来支付存量债务的利息，特别是欠发达地区的融资成本接近10%，什么事都不做，光付7年利息余额就得翻一番，利滚利这种事相当可怕。

我猜这么多年下来，大家都是一笔糊涂账，自己都不太搞得清楚。现在政府的态度是财政不兜底经营性债务，而是研究通过市场化方式逐步化解，明显又是强人所难，全国有几家城投正儿八经有一点营业收入和还款来源？有些甚至只有债务没有资产，如果现在跟地方财政脱钩，我敢说马上立刻瞬间全部躺平，自食其力的后果是连一个月利息都还不起。

“15号文”的出台，可以感觉到中央并不认可之前地方政府化解债务的方式，金融机构也戒不掉城投信仰的瘾，仍在拼命撒钱，新瓶装老酒的游戏玩得很默契。结果就是白白折腾了三四年，债务陷入越压越多的死亡螺旋。

究竟是客观能力问题还是主观态度问题有待商榷，我在上一篇说过，应当跟目前的体制也有关系，主政者都是优先考虑发展经济，而还债永远是下一任的事情，原因嘛自不必多说。不过那些原本就是靠财政转移支付过日子的地方，应该确实有心无力，债务问题积重难返，按这趋势根本就是一个无解的困局。

如何看待隐性债务清零后的“城投”风险？

汉中市人民政府2021年12月27日的公开信息，汉中市人民政府办公室成立了隐性债务清零试点工作专班，成为靠前个开展隐债清零试点的地级市。

在汉中成立隐性债务清零试点工作专班之前，只有广东省和上海市两个省份宣布开展“全域无隐性债务试点工作”。

2021年10月9日，广东省召开省政府常务会议，明确经*务*批准，广东省全域无隐性债务试点工作正式启动。

2021年10月25日，上海市主持召开市政府常务会议经*务*批准，上海市正式启动“全域无隐性债务”试点工作。

与此同时，2021年12月16日，财政部明确表示支持上海和广东等地区全面清理存量隐性债务。

除广东外，上海市、北京市也在2021年启动隐性债务清零试点。

2022年1月20日，广东官宣隐性债务实现清零！

隐性债务的清理和化解，对于地方政府来说是非常重要的，对于发行人尤其是城投公司来说，也是非常关键的。

作为化解隐债的方式之一，2020年12月至2022年1月20日，“偿还存量债务”再融资地方债已发行9819亿元。从省份分布来看， 27个省市区已发行“偿还存量债务”再融资债，其中北京较多，为2770亿元，广东第二，为1121亿元。辽宁、重庆、天津、新*发行规模在400-500亿元。31个省市区中，仅湖北、上海、黑龙江、海南暂未发行“偿还存量债务”再融资债。

隐性债务清零对城投有何影响？

隐性债务清零对城投的影响体现为两大方面：

一方面，隐性债务清零对区域内隐性债务规模较大的城投短期有一定利好。目前，“全域无隐债”试点主要依靠“偿还存量债务”再融资地方债来进行隐性债务置换，实现隐性债务清零，如广东已发行1121亿元再融资债。也就意味着，纳入“全域无隐债”试点的区域或将发行更大规模的地方债，来进行隐性债务置换，因此这些城投平台的债务压力将立即减轻，短期有所受益。

另一方面，隐性债务清零意味着城投体内将不再含有隐性债务，城投的有息债务均为经营性债务，城投债务与地方政府信用脱钩，将会加速城投市场化转型。在2014年新预算法和43号文出台之后，城投平台转型被提上日程。之后财政部及*务*的225号文、50号文、27号文、5号文等也都有提到要取消融资平台的政府融资职能，分类推进融资平台市场化转型。

未来，随着隐性债务清零工作的逐步推进，城投债务与地方政府信用逐步脱钩，城投或将加快市场化转型速度，逐渐成为“*运营、多元经营、自负盈亏”的普通国企。

如何看待隐性债务清零后的城投国企化风险？

若某个区域隐性债务清零，至少从表面来看，这个区域的城投与当地政府无直接的信用纽带，是否就意味着该区域内的“城投”风险大幅上升？我们认为答案是否定的，应该回归城投的本源，从承担地方政府相关职能的角度出发，去判断“城投”对当地的重要性。承担了当地重要职能的“城投”安全性仍然相对较高，反之则反，未来分化可能会进一步加剧。

可以从3个方面去分析城投重要性：

1. “城投”业务对当地的重要性。由于不同区域所处的发展阶段不同，很难一概而论哪些业务更为重要。我们举例来说，如果仍有较大基建需求的区域，那么交通建设运营类的平台，可能依然在当地承担重要的职能。如果已经完成了大规模的基建，发展产业、招商引资的诉求很强，则承担为当地招商引资职能的产业类平台和园区类平台，重要性可能提升。当然负责当地重要基础设施运营类的平台，比如供水供电供气，可能比较稳定，重要性始终较强。

2. 行政级别，一般来说，行政级别越高，城投平台重要性越强。我们采用实质重于形式的原则，对行政级别进行判断，不仅关注公司的实际控制人，更主要是看公司的业务区域范围以及主要对手方。

3. 平台地位，地方政府的财力等各项资源有限，如果下属城投平台数量较多，将会导致政府资源分配的分散化，政府对不同平台的支持力度也将分化。如果区域内只有一个发债城投平台，则这个平台地位*高，政府将全力支持这一个平台。因此，首先要统计出区域内平台数量，然后根据总资产、主体评级、业务类型等信息对平台地位排序。

总体来看，城投真正实现国企化转型，即单纯以盈利为目的，仍然需要时间，并不会一蹴而就。并且，城投转型也需要有利的区域环境，并不是所有地方都有适合城投发展的盈利性业务。不过随着城投国企化转型的推进，判断城投主体风险的难度确实在上升，可能更加需要精细化的识别。抓住城投和普通国企的本质区别，即城投依然是承担了政府某些职能，而国企更多以盈利为目的，万变不离其宗。

来源：郁言债市

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