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作者：杨璐璐（中国矿业大学（北京）共同富裕研究院执行院长）
全面推进乡村振兴战略是一个“活化”土地、劳动力、资本和技术等要素的过程,当前，农村建设用地中70%是宅基地，大约13万平方公里，承载带动生产要素在城乡之间自由流动的责任。中央全面深化改革委员会第十四次会议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，通过宅基地“三权分置”还权赋能，将在产业落地空间、基层自治、社会保障、村庄建设和乡风文明等方面为乡村振兴提供土地红利。
2020年新一轮农村宅基地制度改革试点工作启动后，湖南省继续发挥改革主动性，将试点范围扩大到浏阳市、汨罗市、宁远县、凤凰县4个地区，各试点地区因地制宜聚焦重点，制定试点方案和任务清单，完善制度体系，实化改革举措，围绕宅基地规范管理、多元化盘活利用、农民权益保障和基层自治的“四条主线”，形成宅基地改革试点与乡村振兴融合推进的“六种模式”，充分释放改革红利。
“信息共享”“数字智治”
湖南4个试点地区均建成县级农村宅基地信息共享管理平台，将农村宅基地资格权认定、房地一体确权登记颁证、“多规合一”规划编制、基础信息调查等相关数据导入，该平台集成地理信息、卫星遥感、导航定位、无人机等空间信息调查技术手段，包括“三权分置”管理系统、“一张图”GIS管理系统、宅基地审批管理系统等18个模块。形成便民服务“一云端”、申请审批“一条链”、巡查监管“一张网”、数据管理“一个库”、综合利用“一中心”的“五个一”大数据统一管理，为规范宅基地审批管理和综合利用提供平台支撑。
建立产权交易市场平台。汨罗市成立县级农村产权交易中心，在全市推行以统一监督管理、统一交易系统、统一信息发布、统一交易规则、统一交易流程、统一收费标准、统一交易鉴证、统一交易结算的“八统一”整体运营标准，开展农村产权交易一站式服务。
建房审批通过信息管理系统平台在线完成。申请建房的农户可通过APP在线申请，村和乡镇相关审批部门在线进行审批和联审联办，通过平板电脑APP和GPS硬件实行“四到场”制度的全过程监管。实现“一个窗口对外受理、多部门内部联动运行”，简化审批流程，方便群众办事，做到“不见面审批、最多跑一次”。
“规划先行”“一张蓝图”
规划引领是湖南宅改走在全国前列的法宝，也是湖南宅改充分发挥政府主导作用的体现。试点一年时间，村庄规划编制完成比例达到80%以上。规划编制模式步调一致，根据集聚提升、城郊融合、特色保护等不同村庄类型分类编制，浏阳市实施“市镇同步、镇村一体、乡镇连片”的规划编制模式。规划内容切实可行，在新规中坚持“多规合一”的原则，严格控制建筑面积，加强空间距离管控，农房风貌管控，制定农村住宅设计风格推荐图，预留新增用地空间。规划成果实际运用方面，将村庄规划作为闲置、超标宅基地退出以及新建住房审批、规范管理的依据和抓手。
在闲置宅基地退出方面，汨罗市长乐镇青狮村按照新规划退出破旧残破房、空心房及围墙，复垦复绿，用于停车场、休闲广场、公园等公益设施，优化农村人居环境。在农民建房方面，浏阳市、汨罗市打造的集中居住点建设均坚持依据规划统规统建。在闲置宅基地盘活再利用方面，充分发挥“规划先行”的作用，以“美丽屋场”激活“美丽经济”，充分发挥村庄建设对产业振兴的促进作用、助推乡村产业高质量发展，形成了具有鲜明特色的“闲置农房+社会资本+风貌管控”的湖南农房盘活模式。
“化散为聚”“现代格局”
湖南在充分尊重农民意愿，不强制农民搬迁和“上楼”，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外撤并村庄建设大规模的农民集中居住区的前提下，探索布局富有湖南地域特色和乡土人情的村民集中居住点。同时，率先在全国提出“村民建房建筑风貌管控”，引导村民建房按住建部门设计图集和外墙装修要求进行主体建设和室外装修，建设主体建筑安全适应、外墙风貌美观大方的农村村民住宅。形成了集农房风貌管控、闲置宅基地和农房盘活、村民适度集中居住、城乡合作建房于一体的“湖南村庄建设模式”。
浏阳市沿溪镇沙龙村蝴蝶花园现代化小区总规划面积15.6公顷，建成村民别墅86栋，住户413人。荷文公路完成沿线37公里、480栋农房的风貌改造，被誉为“湖南最美乡村公路”。张坊镇田溪村54栋农村居民房屋改造后，白墙黛瓦、客家风韵，并绘以风景、民俗、社会主义核心价值观等墙画，有效植入“旅游+”“生态+”“文化+”等模式，串点连线成片打造美丽宜居村庄，全方位提升村民居住环境和精神文化生活。
汨罗镇武夷山村农民建房刚需大，但因处于城镇建设区内，无法获批新的建房地，集中打造集中建房点，规划布局“化散为聚”，通过统一图纸、统一设计展现、统一风貌，解决村组环境、建房、设施等问题，腾退宅基地459亩，流转土地近1000亩。
“市场放活”“要素活力”
湖南积极探索“三权分置”，创制资格权和使用权证认定凭证，明确产权关系，充分利用使用权流转制度、抵押制度、有偿退出机制和有偿使用制度的宅基地制度改革探索空间。
形成“跨区流转+择位竞价+合作建房”的住房供地模式。浏阳市建立县域内（跨村组）取得、流转宅基地的渠道，采取择位竞价，异地集体成员可以通过有偿使用的方式跨村组使用宅基地建房。同时允许依法不享有农村宅基地资格权的城镇居民、法人或其他组织与农户合作建房。
形成“土地+资本”的集体经济发展模式。以出租、出让、入股、合作、自营等方式发展乡村旅游、餐饮民宿、文化研学、游乐园等项目，既有以村委会牵头、农民强强联合的自筹联合开发模式，也有与社会资本（旅游公司）合作联合开发模式。汨罗市长乐古街、青狮村飞翔伞项目、“罗城故事”网红打卡农家乐；浏阳市张坊镇田溪村“松山屋场”农耕文化研学、“紫阳湾移民幸福屋场”亲子游乐园；凤凰县“竹山乡居”旅游景区等已经成为全国乡村振兴的示范典型。同时，浏阳市农商行拓展农村宅基地使用权和农民住房财产权抵押贷款业务，有力地保障了农民发展相关产业的资金需求。
形成“有偿使用”的历史问题处置模式，保障市场公平。宁远县细分六类历史问题。汨罗市充分尊重群众主体地位，实行阶梯式收费，逐步解决因历史原因形成的宅基地超标准占用、闲置浪费等问题。
形成“腾退指标+集体收储”的闲置土地整治模式。对大面积闲置、废弃的宅基地以及附属配套设施用地进行集中整理开发，实施“增减挂”；零散的闲置宅基地由集体收储，统一开发或原址改造，靠山吃山靠水吃水，发展文旅产业。
“规范使用”“合法有序”
湖南宅改工作始终坚持保障农民土地权益为根本，不盲目追捧大拆大建和盲目流转土地，而是将引导村民有序规范建房作为重点工作，形成“先批后建、联审联办、责任包干动态巡查、专事执法、强化质量”的强政策环境，从行为端口遏制无序建房、乱占耕地建房、质量隐患等违建乱象发生。
审批环节建立联审联办机制。建立申请、受理、勘察、会审、审核、审批、复核“7环审批”程序，由镇长一支笔把控，按照户申报、村初审、镇长审批的程序，一户一档，六次到场，四轮公开，确保阳光进行，先批后建。
监管环节建立“网格监督、村组管理、综合执法、分片督导、科技支撑”相结合的网格综合监管体系。建立“包干+巡查+执法”的宅基地监管机制，组干部、共产党员、县和乡镇（街道）人大代表、党代表包户；村“两委”干部包组；乡镇（街道）班子成员包片区；乡镇长（街道办主任）负总责；县级领导包联系乡镇（街道），把规范村民建房纳入各级干部的绩效考核。建立常态化动态巡查台账制度和定期通报制度。成立农村综合行政执法局，内设宅基地执法中队，负责全县域农村宅基地和村民建房巡逻执法工作，各乡镇成立了乡镇综合执法队伍，宁远县制定了执法“十二步”流程。县、乡镇（街道）全面推行利用无人机、视频监控等科技手段进行动态巡查监管，及时发现、坚决遏制新增宅基地违法行为。
湖南强化村民建房施工安全监管，县住房和城乡建设局对农村建筑工匠免费提供培训、“石匠资质”认证，建立信用档案。凤凰县开展“工程师”“设计师”下乡。
“收益共享”“共同富裕”
湖南将集体经济壮大、农民富裕、乡村文化社会效益、生态效益作为宅基地制度改革的出发点。
将改革红利直接“装进”农民的腰包，大大增强了农民的获得感、幸福感。农民工不仅通过宅基地和农房出租获得资产性收益，而且在“村镇+公司+农户”的合作开发模式中，获得分红收入。凤凰县探索农村闲置宅基地和农房盘活利用“三资模式”，2021年盘活利用闲置宅基地368宗56亩，实现旅游分红447.8万元；提供就业岗位457个，人均月工资2500元，村民工资年收入共1370余万元；传统村落村集体资源入股年收益达5万～30万元；仅宅改参与的乡村旅游直接带动群众就业3000人以上，实现人均增收2000元以上。
对承载厚重历史元素的宅基地资源，实行保护优先、原址开发、修旧如旧，传承历史文化、红色基因，留住乡愁记忆。宁远县全县已开发建设14处红色文化教育基地，打造精品景点16处，筹资开发建设村使馆、农耕文化展示馆36处。凤凰县开发少数民族村落旅游路线，建设农耕文化实景体验场、乡村文化舞台、非遗传承展示展演基地，在农村土地开发中很好地保护了传统村落及其文化。
综上所述，农村宅基地制度改革事关广大农民切身利益、事关社会和谐稳定大局，湖南以宅基地制度改革为主线，统筹空心村治理、农房改造、金融改革、集体建设用地入市等农村综合配套改革，在统筹谋划协同推进美丽乡村建设、乡村振兴示范区，实现农村集体经济发展壮大和农民增收致富，助力乡村振兴方面为全国打造了“湖南样板”，贡献了“湖南经验”。
来源： 民生周刊
